特别国债有何特别用意

3月27日，中央政治局召开会议为防疫和社会经济发展工作再开“药方”。会议指出，要抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。

时隔多年再次提及特别国债，引发市场热议，特别国债作为“特殊时期的特殊手段”，究竟有何特别用意？预计如何发行？

突发的疫情给今年的经济社会发展带来了严峻挑战，复杂环境下，发行特别国债又有哪些必要性和重要性呢？

发行规模超万亿

特定投向不列入赤字

何为特别国债？据了解，特别国债是服务于特定政策、支持特定项目需要而发行的国债。特别国债与一般国债在资金用途、预算管理和发行流程方面存在明显差异。特别国债纳入中央财政国债余额管理，在发行时调整国债余额，但其纳入中央政府性基金预算，不列入财政赤字。

发行流程方面，特别国债首先需要国务院提请人大常委会审议增发特别国债，调整年末国债余额限额，然后财政部根据议案决定发行特别国债，并按特定投向使用。

瀚时呈祥合伙人安家良对中华工商时报记者表示，我国共发行过三次特别国债，包括两次新发和一次续发。1998年特别国债用于补充四大行资本金，提高金融系统抵御风险的能力。方式上，央行降准为四大行释放流动性资金，四大行定向认购特别国债，财政部再对四大行注资。2007年特别国债旨在解决因持续增加的外贸创汇而导致的基础货币增加，同时对超过合理规模的外汇储备进行有效投资管理。央行通过农行通道，向财政部认购1.35万亿特别国债，财政部向社会公众发行0.2万亿，然后财政部向央行购买现汇及汇金公司股权，注资成立中投公司。2017年特别国债的发行则是对2007年到期的部分特别国债进行定向续作。

安家良表示，特别国债发行特点是规模大，在普通国债正常发行规模无法满足特定任务对资金需求之时，为了满足特定目的的资金需求，又不加大财政收支缺口压力，把社会资金转化为财政资金大规模投放。本次发行规模预计在1万亿以上。

对于本次特别国债发行过程的预测，安家良认为，第一种可能，由财政部定向发行特别国债给商业银行，利率参照再贷款利率，央行通过降准或者再贷款为商业银行提供等量流动性，财政部借此进行财政贴息、转移支付和支持基建投资等。第二种可能，参照2007年特别国债的发行方式，由央行借道政策性银行的方式购买部分特别国债。第三种可能，进一步创新特别国债的使用方式，用于支持银行永续债发行，提升商业银行的信贷投放能力和意愿。

特殊时期

特殊手段灵活补缺口

从历史经验来看，重大疫情等事件面前，财政政策发力，会更加直接有效地支持实体经济。

中国人民大学金融与证券研究所副所长赵锡军认为，发行特别国债是特殊时期的特殊手段。这次为应对疫情，政府支出巨大。一是对控制疫情的直接支出，比如建医院、人员救治、测试和集中隔离等，都由政府买单；二是疫情对经济构成了一系列影响，政府采取减税等措施，同时企业停工停产导致收入减少，进一步影响政府税收；三是给予一部分居民和企业补贴，特别是有些居民疫情期间没有收入带来的失业救济问题，都是政府支出。

“即使国内疫情结束，但国际可能还没有结束，所以考虑到收支缺口的长期性。另外疫情期间曝出了公共服务方面的短板，国家提出要加大医疗卫生领域的建设、防护材料的生产储备等，这也是一笔支出。这些额外支出的负担和收入减少的缺口，需要有资金来弥补。”赵锡军称。

中国社会科学院相关专家表示，在高度不确定性的环境之下，适时、适度重启特别国债的发行有一定必要性。由于特别国债是服务于特定政策、支持特定项目需要而发行的国债，契合当前较为复杂的宏观经济环境，且中国历史上发行过数次特别国债，因此特别国债成为当前复杂环境下可选的政策工具之一。当前我国积极财政政策尤其是中央杠杆率仍有空间，地方专项债、政策性金融等工具较为充足，可避免地方政府债务过快上升，用途更加灵活。

记者了解到，与扩大财政赤字、提高专项债额度、政策性金融等相比，特别国债具有一定的优势。

中国社会科学院相关专家认为，首先，新冠疫情已经发展成为了全球大流行病，特别国债针对特定用途发行，与应对疫情冲击的政策目标很契合；其次，特别国债只需人大常委会审议，无需在“两会”上决定，更利于相机决策；再次，作为中央政府加杠杆的直接手段，可以有效地防止地方政府债务过快上升而衍生出的其他影响；此外，可以对症下药，放大财政政策效果，将一些难以通过财政赤字、地方专项债等方式解决的问题轻松化解。

精准投放

利好实体经济

在国内经济下行压力加大的情况下，发行特别国债等政策被寄予厚望，那么，本次发行特别国债主要将用于何处？意义何在？

粤开证券首席经济学家、研究院院长李奇霖认为，发行特别国债的作用可能更多是用于促进消费，以扩大消费的方式来对冲外需对经济的拖累。

北京金融科技产业联盟金融科技研究员李朝霞表示，特别国债意义大于实质，面对复杂的外围环境、扑朔迷离的市场，资金主要投向于疫情防控、稳定就业、拉动消费、减税降费投资等政策支持、广大民营企业复工复产等，预计发行规模会很大。

安家良也表示，2020年特别国债并不只是为了购买资产或者充实本金，而是为了应对疫情对国内财政收入短期内大幅度减少后的政府部门的融资，以政府部门借贷方式补贴实体经济，以便继续实施更积极的财政政策，为中小微企业减税降负，培育新兴产业。这次特别国债更像是一次精准的投放，绝非大水漫灌，尤其是对一些符合国家战略的重大项目的建设如5G、新能源充电桩、数据中心、城市轨道交通等新基建领域的投放来拉动内需。这次杠杆是加在了政府端，而不是像以前那样大水漫灌似的鼓励居民借贷投资和消费。

安家良认为，特别国债对于资本市场来说无疑是利好，因为本次特别国债代表了更宽松的货币政策和更加积极有为的财政政策，政府部门投入将会增加，历次大牛市与指数行情都与政府部门的扩大投入正相关。在内外部双重压力下，本轮的政府部门投资不会低于市场预期，我们有信心看到中国经济会在2020年三季度率先企稳复苏，而资本市场会提前反应这一预期。

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特别国债将投向哪些领域

【记者童芬芬北京报道】时隔13年，特别国债来了。本次特别国债的具体金额、期限和用途等细则还没有出台，但市场已经对未来资金投向展开遐想。那么，特别国债最有可能投向哪些领域？

中国社会科学院大学金融研究所所长、经济学院教授李永森对中华工商时报记者表示，特别国债区别于普通国债，它是特殊时期筹集资金用于特定目的的国债，如1998年的特别国债筹集资金用于全部用于补充国有独资商业银行资本金，解决资本充足率低和不良资产率高的问题，2007年1.55万亿元特别国债筹集的资金则用于向人民银行购买外汇充当将要成立的中投公司的资本金，而本次特别国债发行筹集的资金则是用于应对新冠肺炎疫情的冲击，恢复经济社会的正常运行秩序。

李永森告诉记者，特别国债发行具有发行规模大的特点，当年普通国债正常发行规模难以满足特殊时期特定任务对资金的要求，在普通国债之外增加发行特别国债可以在不加大财政收支缺口压力的情况下，满足特定目的的资金需求，更好地发挥财政功能，把社会资金有偿转化为财政资金为实现特定目的集中投放。

在李永森看来，较之前两次特别国债发行，本次资金用途在集中于应对疫情冲击的大方向下，用途更加多元化。预计发行规模也高大，可选择的发行对象也较多。

具体来看，李永森建议，本次发行特别国债筹集的资金应当主要投向包括防控疫情支出，对冲疫情给社会经济带来的影响：企业复工复产资金支持；稳定就业政策资金支持；扩大公共消费和公共投资政策资金支持；扩大居民消费政策资金支持；减税降费政策资金支持；扩大投资引导政策资金支持等。

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